Betydelsen av mellankommunala samarbeten – ny avhandling vid Förvaltningshögskolan
På fredag 13 september försvarar Isabell Meltzer avhandlingen "Strategiska samarbeten. Roller, relationer och risker i mellankommunala samarbeten".
Isabell Meltzer, du har följt strategiska samarbetsprocesser i fem kommuner över tid och lägger nu fram din avhandling i offentlig förvaltning, som handlar om strategiska samarbeten, roller, relationer och risker i mellankommunala samarbeten.
Varför är det spännande och viktigt att studera mellankommunala samarbeten?
– Därför att det är en högaktuell och strategiskt betydelsefull fråga! Hur Sveriges kommuner ska organiseras har länge varit en central punkt på den politiska dagordningen. Under de senaste åren har debatten intensifierats, och flera offentliga utredningar har utforskat om mellankommunala samarbeten kan vara tillräckliga för att hantera de utmaningar som kommunsektorn står inför, eller om mer drastiska åtgärder som sammanslagningar är nödvändiga. Trots att sammanslagningar ofta diskuteras, verkar det inte finnas ett starkt driv på lokal nivå för detta, vilket gör att samarbeten fortsatt ses som en attraktiv lösning.
– Detta är särskilt intressant eftersom mellankommunala samarbeten bär på stora förhoppningar om att minska sårbarheten, säkra kompetensförsörjningen, öka kostnadseffektiviteten och förbättra kvaliteten på tjänster. Att studera dessa samarbeten är därför både spännande och viktigt för att förstå hur dessa förväntningar förverkligas i praktiken. Flera centrala frågor uppstår: Hur realiseras de förväntade fördelarna? Vilka utmaningar och risker uppstår, och hur hanteras de? Hur styrs dessa samarbeten? Och på vilket sätt utkrävs ansvar? I min avhandling har jag fördjupat mig i några av dessa frågor.
På vilka sätt kan mellankommunala samarbeten ta sig uttryck?
– Mellankommunala samarbeten i Sverige kan ta sig uttryck på flera olika sätt beroende på de specifika behov och förutsättningar som de inblandade kommunerna har. Det finns fyra huvudsakliga former av mer formaliserade samarbeten: avtalssamverkan, gemensam nämnd, kommunalförbund och samägt kommunalt bolag. Utöver dessa finns även mindre formaliserade samarbetsformer som projektbaserade samarbeten eller nätverksgrupper.
– I avhandlingen har jag valt att fokusera på de mer formaliserade formerna eftersom dessa innebär att kommunerna skapar en organiserad struktur för gemensam drift av specifika verksamheter eller tjänster. Sådana samarbeten kan omfatta områden som miljö- och hälsoskydd, gymnasieutbildning, räddningstjänst, avfallshantering eller mer stödorienterade funktioner som löneadministration, IT och ekonomi.
Varför är det en utmaning att få till stabila samarbeten som svarar mot de förväntningar aktörerna har?
– Många forskare, inklusive jag själv, har genom åren försökt besvara denna fråga, och det är långt ifrån enkelt. I min avhandling hävdar jag att en del av svårigheten ligger i att övergripande förväntningar måste konkretiseras, vilket ofta visar sig vara en utmaning. Därtill kräver de roller som etableras i dessa samarbeten kontinuerlig omförhandling. Samarbetena i sig förutsätter alltså ett aktivt arbete, där stabilitet snarare uppnås genom ständig förhandling.
– I avhandlingen visar jag exempelvis hur kommunerna enkelt kunde enas om generella målsättningar, som att samarbetet skulle minska sårbarhet, öka kostnadseffektiviteten och säkra kompetensförsörjningen. När dessa mål sedan skulle omvandlas till specifika åtgärder, alltså vad den operativa verksamheten skulle prioritera och i vilken ordning, visade det sig dock vara betydligt svårare att nå samsyn. Dessutom tenderar detaljfrågor att väcka strategiska överväganden, vilket ytterligare försvårar enighet.
– Ett exempel från avhandlingen är en investering i ett nytt gemensamt insamlingssystem. Kommunerna var överens om att avfallsbolaget skulle bidra till effektiviseringar, men när det kom till att investera i själva insamlingssystemet blev det svårt att enas. När de väl nått en överenskommelse uppstod nya frågor, som vem som skulle få hemsortering, vilka körrutter som var möjliga, hur ödehus skulle definieras och vilka taxor som skulle tillämpas. Denna process gjorde det svårt att nå stabilitet, då de konkreta detaljfrågorna för den operativa verksamheten ofta ledde till strategiska diskussioner bland kommunerna.
Om du skulle ge några konkreta råd till kommunala aktörer som försöker få till ett lyckat samarbete – vad skulle det vara?
– Överskatta inte betydelsen av formaliserad styrning genom kontrakt och avtal, men underskatta heller inte vikten av ett aktivt arbete och förhandling mellan parterna. Detta innebär dock inte att det är oviktigt att komma överens om vad som ska levereras, till vilket pris, och vem som ansvarar för vad. Sådana överenskommelser är viktiga, men de sker inte bara en gång, i samband med att samarbetet inleds, utan måste kontinuerligt förnyas och justeras. Därför är det avgörande att komplettera den formella styrningen med mindre formaliserade insatser, såsom regelbundna möten där förväntningar, behov och roller diskuteras.
__________________________________________________
Isabell Meltzer disputerar i ämnet offentlig förvaltning vid Förvaltningshögskolan fredag den 13 september 2024 kl 13.15 i hörsal Dragonen, Sprängkullsgatan 19. En e-publicerad version avhandlingen finns på denna länk: GUPEA